《吉林省農村土地確權政策執行面臨的主要難題及解決對策》

成果簡介

農村土地確權登記工作正在深入推進，現實工作中面臨很多難題，制約了確權登記工作的順利開展。針對這種狀況，由吉林大學孫德超主持的省社科基金項目《吉林省農村土地確權政策執行面臨的主要難題及解決對策》，結合確權工作實際，提出了有針對性的破解辦法。

項目成果認為，目前我省農村土地確權有四個現實問題：

1、土地所有權界定不清，權屬關系復雜。主要包括兩類，一類是集體與國有土地之間的權屬問題，另一類是集體與集體之間的土地權屬問題。目前，吉林省存在土地所有權權屬爭議3.8萬宗，涉及面積117萬公頃。在實際確權工作中，所有權爭議多被擱置，造成農村土地確權工作難以順利推進。

2、多地問題大量存在，確權標準難以確定。目前，吉林省農村耕地面積共有四個數字，二輪土地承包面積6000萬畝，國地“二調”的耕地面積10522萬畝，農業部門的播種面積8698萬畝，統計部門的耕地面積8295萬畝。農戶實際耕種面積普遍大于原承包合同面積。

3、農戶無地、少地問題突出，要地矛盾潛存。一是有承包經營權但未得、少得承包地。究其主要原因：二輪土地延包不規范，長期代耕、棄耕撂荒，城鎮周邊地區征地安置不到位，以及土地流轉的登記管理不善。二是新增人口要地面臨無地可分的問題。三是因自然原因或災害導致農戶承包地減少、滅失。

4、配套機制與措施不健全，制約了農村土地確權工作的有效開展。土地承包經營權抵押貸款缺乏政策支持，農業生產投入不足，面臨融資、借貸難題。土地產權資產管理、收益評估服務體系不健全，土地承包流轉缺乏有效的信息和安全保障。土地收益見效難，致使農民為了要地、爭地而確權。農村集體成員退出和補償機制不健全，對外遷以及無承包意愿的農戶，缺乏引導和安置措施。

項目成果建議，破解土地確權難題，需要從以下四個方面加大工作力度：

一是明確確權登記的基本模式，規范對于土地“承包權證”與“經營權證”的管理。實行確權確地和確權不確地相結合的模式。在集體土地股份制經營地區，實行民主協商下的“確權確股不確地”，在確權地中出現的問題，應分類解決。對于宅基地占用承包地，林地、草地與承包地權屬糾紛問題，由農業部門牽頭，與相關部門協商解決；對于“多地”問題，應協商確定正常多地的比例范圍，對于超出比例范圍或屬非正常多地的，不予確認登記；通過股權分紅、“農轉非”等方式化解“少地”問題。擴大頒發農村土地“承包權證”和“經營權證”的范圍，完善并出臺“兩證”管理方法，統一規范“兩證”的發放程序、使用范圍、證書效力，明確“兩證”的相關權利與義務。

二是創新工作機制，引導協商議事，促進糾紛化解。健全確權工作機制，以合同、臺賬為基礎開展摸底核實，以入戶調查實現拾遺補漏，以現場指認征得農戶同意，以村組大會進行協商確認。對于權屬不明、賬實不符、界限不清等問題，梳理登記、分類匯總、集中處理。通過編制《實測地塊與承包地塊匯總表》、《確權問題匯總表》，完善土地承包經營權登記簿。堅持“因組施策、一組一議”的基本原則，充分發揮協商民主的重要作用。

三是規范農村土地流轉，發展適度規模經營。扶持專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，鼓勵探索多種形式的適度規模經營。通過促進土地的整合流轉、集中經營，以收益分享和股份分紅等形式，推動農村土地確權工作的靈活開展。

四是及時總結土地承包經營權確權難題，爭取國家法律支持。圍繞農村土地承包經營權確權工作急需解決的法律問題，如以兩證分三權、抵押擔保、農村集體經濟組織和成員資格界定等，建議國家修改、完善《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》。（成  介）